“国有企业属于全民所有”。

　　外界期待一年已久的中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)昨日下发，并以这句话开宗明义。

　　在《指导意见》发布前，社会对国企改革的热点有着多种猜测，从淡马锡模式、重组上市、所有权经营权分离，到混合所有制，甚至是为何国企干活又挨骂的所谓“李荣融难题”，都成为议论焦点。

　　但外界所捕捉的零碎信息，都没有此次《指导意见》看得清晰、说得透彻：那就是改革进入了深水区，首先要明确国企是什么、为了谁，只有找准自身定位，才能完成其他改革。本次《指导意见》可谓解决了国企改革的根本性问题。

　　在接受《第一财经日报》采访时，国家行政学院研究员张春晓说，从突出强调国企的全民属性，到强调坚持党的领导和加强党的建设是此次《指导意见》的最大亮点，也是未来其他改革的设计主线和改革成败的检验标尺。

　　同时，坚定国企改革市场化方向，通过系列而全面的改革举措释放国企活力，做大做强国有经济，也是这次《指导意见》的亮点之一。

　　《指导意见》显示，国企改革的主要目标是，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

　　“把国有企业打造成为独立的市场主体，充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力，是深化国有企业改革的出发点和落脚点。”国资委主任张毅在接受记者采访时表示。

　　改革围绕三类问题展开

　　在改革开放30多年进程中，国企改革经历了多轮。

　　其中，十一届三中全会提出了承包经营与放权让利；十二届三中全会确定了政企分开与两权分离；十四届三中全会推出了现代企业制度与抓大放小；十六届三中全会提出了股份制与深化国资管理体制改革；而十八届三中全会唱响了全面深化国资国企改革的大篇章。

　　改革都是因问而设，本轮国企改革也不例外。《指导意见》开篇就指出了当前三类亟待解决的矛盾和问题。

　　第一类问题来自国企国资管理的内部，包括一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全、国有资产监管体制还有待完善、国有资本运行效率需进一步提高。

　　第二类问题来自针对国企的内外部监督，包括一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出。

　　就在《指导意见》发布之前，中纪委公布了对今年第二批国企巡视情况的通报，其中拉帮结派、关联交易、链条性腐败问题让人触目惊心。如果不在坚持党的领导下牢牢把握全民属性这把标尺，针对国企的任何改革都可能会沦为少数人谋取暴利的机会。

　　在2014年3月9日参加安徽代表团审议时，习近平总书记指出：要吸取过去国企改革的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

　　在十八届中央纪委五次全会上，习近平强调：国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。

　　第三类问题来自于党建。《指导意见》明确指出，一些企业党组织管党、治党责任不落实、作用被弱化。

　　正是针对这三类问题，《指导意见》推出了一系列改革措施。

　　针对国企国资管理，《指导意见》提出了分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制等多个任务，其中更细化安排股权多元化、国企领导人员薪酬改革、设立国有资本投资运营公司以及清理重组创新一批国有企业等多个需要完成的目标。

　　针对内外监督，《指导意见》明确了强化企业监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律财务部门的内部监督体系，明确了对国有资产审计全覆盖、加强巡视工作、开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点等细分任务。

　　针对党建，《指导意见》明确把加强党的领导和完善公司治理统一起来，对党建工作总体要纳入国有企业章程、明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位等工作，提出了未来董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任的细化安排。

　　在党建部分，《指导意见》提出，要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接。

　　在这样的定位下，张春晓认为，未来国企的管理工作将围绕两条线展开，一条是“人”，一条是“事”，党组织管“人”，并通过设立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，用人事调整的方式确保管理层所管的“事”履行好经济、社会和政治三大责任。

　　分类是改革的方法论

　　在确定党对国企的领导后，就需要在更好地保障全面利益的前提下，确定企业各自定位。

　　长期以来，国有企业在功能定位上一直留有模糊地带，国企发展究竟是以利润诉求为重，还是以公共利益为重，没有明确划分，采用同一监管评价标准，指导不同国企改革发展，其适用性如何，往往引发争论，也让国企自身在更好地提供公共品还是更好地确保利润的问题上不知所从。

　　此次《指导意见》明确，要划分国有企业不同类别，将国有企业分为商业类和公益类，通过界定功能、划分类别实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。

　　祝波善对《第一财经日报》表示，分类改革不仅是其他各项改革的前提，也会成为本轮国资改革相对以往的一大创新。

　　在祝波善看来，只有分好类，给不同的企业划定不同的保值增值和股权多元化目标，才能给予不同的服务国家战略、完善市场经济的任务。

　　比如，《指导意见》将商业类国企增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标；而对公益类企业则强调重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

　　在祝波善看来，分类监管的思维事实上贯彻到整体改革意见中，即便是企业内部薪酬管理的问题，分类监管的思维也有助于建立国有企业领导人员分类的管理制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。

　　不过，《指导意见》只是给出了分类的原则，但没有具体明确央企和国企的分类。在张春晓看来，这恰好适应了当前国企个体多元化发展的现状和中央与地方不同的实际情况。

　　张春晓表示，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

　　就国资委监管的中央企业而言，据记者了解，此前在国资系统内部普遍认为，中储棉、中储粮和中盐集团等央企，更匹配公益性央企的特征。

　　其他改革将以试点推进

　　确保上述全民属性、党建和分类的工作后，其他改革才能以试点的方式依次展开。

　　记者梳理发现，此次《指导意见》明确了多项试点。

　　比如，对公益类企业的改革，“具备条件的也可以推进投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营”。

　　在股权多元化上，“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索国家特殊管理股制度”，很可能就是外界此前猜测的“金股”制度。

　　在管资本的改革上，“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，这为其他企业试点中央汇金模式打开了一道门。

　　在股权转让上，允许企业“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转化”，为国有企业或者国企和其他所有制企业之间的并购重组清除了障碍。

　　在员工持股上，优先支持“人才资本和技术要素贡献率较高的转制客源院所、高技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点”，并明确员工持股主要采取增资扩股、出资新设的方式，既在此前中关村的试点上，扩大了员工持股的范围，又通过持股方式设置限制了国有资产流失。

　　特别对于市场关注的混合所有制，此次《指导意见》明确了引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，实际明确了混合所有制是国企、非国企之间“双向进入”到落实方向。

　　接受《第一财经日报》记者采访的国资系统相关官员表示，目前国有企业最需要关注的就是可持续发展问题，要明白商业模式的创新也是创新，借助“互联网+”的政策春风和发展混合所有制的政策，通过入股非国有企业或者同非国有企业合作的方式，重塑竞争力。

　　张春晓就对记者表示，从全民属性上看，国有企业要为国民经济发展搭建良好的运行平台，有利于民间资本拓展投资发展空间，有利于促进国有资本与民间资本的深度融合，发挥各自优势，促进共同发展，共同把民族企业做强做优做大。

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